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美國東協峰會 成果雷聲大雨點小?
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拜登政府密集鋪路東南亞外交!美國東協峰會終登場

2022年5月12日、13日,美國總統拜登(Joe Biden)與東協10國裡的8位領袖齊聚華府,展開為期兩日的「美國-東協特別峰會」(U.S.-ASEAN Special Summit)。這峰會是拜登2021年1月上任後,首度與東協領袖親自實體會晤,對美國與東協關係具重大意義。

相較川普政府四年,對東協的重視不如拜登政府。不少人認為川普政府當時的東南亞政策有「前後矛盾」、「政策連貫性」的問題,而這讓不少東南亞國家質疑美國想與東南亞發展關係的決心。此次峰會開端,對美國和東協關係具象徵意義。

這次峰會的促成,得利於拜登政府上任後對東南亞的積極態度。拜登政府上任後,派遣多位外交、國防高層訪東南亞多國。2021年5月底,美國副國務卿雪蔓(Wendy Sherman)曾先後訪問​​印尼、泰國和柬埔寨。7月底時,美國國防部長奧斯丁(Loyld Austin)先後拜訪新加坡、越南和菲律賓。8月時,副總統賀錦麗(Kamala Harris)也親自訪問區域內的新加坡、越南。

並且在8月份,美國國務卿布林肯(Antony Blinken)以線上方式,一連參加四個有關東協的外長級會議,包含「美國-東協部長級會議」(U.S.-ASEAN Ministerial Meeting)、「東亞峰會外長會議」(East Asia Summit Foreign Ministerial Meeting)、「湄公河流域之友部長級會議」(Friends of Mekong Ministerial Meeting)、「東協區域論壇部長級會議」(ASEAN Regional Forum Ministerial Meeting)。

美國總統拜登利用2021年10月底舉辦的第九屆「美國東協峰會』(U.S.-ASEAN Summit),確認雙方之後舉辦美國、東協的特別峰會。隨後布林肯和東亞助卿康達(Daniel Kritenbrink)也都在2021年底訪東南亞多國。2022年1月底,防長奧斯丁更「二訪」東南亞,拜訪新加坡、越南和菲律賓。《霧谷晶策》自拜登政府上任後長期觀察下,拜登政府對東南亞各國展開「密集外交」,明顯展現重視東協的決心。

事實上,白宮2022年3月公布《印太戰略》(Indo-Pacific Strategy),全文提及東協(ASEAN)高達19次,次數之高甚於日本9次、印度9次、韓國8次、台灣8次。這顯示東協國家在拜登政府印太戰略,乃至外交政策上的重要性。

再者,若無意外的話,奧斯丁將在今(2022)年6月三訪東南亞,參加疫情後首度以實體方式在新加坡舉辦的「香格里拉對話」(Shangri-La Dialogue )。很有可能,屆時奧斯丁將藉此「多邊機會」,與各國防長展開雙邊或多邊會談,共同商討「抗中」對策,或藉此行訪問其他東南亞國家。

美國、東協深化合作!雙方11月預計成「全面戰略夥伴關係」!

據白宮峰會後公布的「美國東協特別峰會成果清單」(Fact Sheet: U.S.-ASEAN Special Summit),美國在這次峰會向東協提出不少「好處」、深化多項與東協的合作。成果清單內容有提到,雙方將「加速對抗氣候變遷行動、永續發展和包容性繁榮」(Accelerating Climate Action, Sustainable Development, and Inclusive Prosperity)、「支持受教機會」(Support the Access to Education)、「擴大海事合作」(Expand Maritime Cooperation)、「提倡全球健康和健康安全」(Promoting Global Health and Health Security)。

成果清單稱:「美國和東協將在今日進入到基於美國《印太戰略》和東協《印太展望》(ASEAN Outlook of Indo-Pacific, AOIP)的『新時代夥伴關係』。建立在這觀念下,拜登宣布將投入1.5億美元(約新台幣44.6億元)的倡議。而此倡議預計動用數十億美元的私人融資,旨在深化美國和東協的關係、加強東協中心性,以及擴大雙方實現共同目標的能力。」

美國與東協各國領袖宣布《2022美國東協特別峰會聯合願景聲明》(ASEAN-U.S. Special Summit 2022, Joint Vision Statement)。雙方將致力於在今(2022)年11月舉行「第十屆美國東協峰會」(U.S.-ASEAN Summit),把現時的「戰略夥伴關係」,升級為有意義、實質性、互惠互利的「全面戰略夥伴關係」(Comprehensive Strategic Partnership)。這或許是白宮之所以稱雙方正式進入「新時代夥伴關係」的緣故。雙方都認同美國和東協間的合作關係,對美國、東協和國際社會都不可或缺。目前澳洲、中國分別自2021年4月、11月都已與東協建立全面戰略夥伴關係。

《美聯社》(Associated Press)指出,拜登也藉機任命現任白宮國安會幕僚長亞伯拉罕(Yohannes Abraham)為美國駐東協大使。此前,大使一職已空懸超過5年,僅由代辦(chargé d’affaires)暫時兼任。拜登給予亞伯拉罕高評價稱:「我不會擔心任命他擔任這一職務,因為他知道我如何思考,他對我相當了解。」拜登還告訴東協領袖:「你們會發現他知識淵博,他將代表我和美國政府發言。」不過,亞伯拉罕未來仍要接受參議院的審查和表決後,才能順利被任命為美駐東協大使。

《聲明》重申,東協與美國都致力於維護和促進東南亞的和平、安全與穩定,並根據國際法和平解決爭端,包括充分尊重法律和外交程序,不訴諸武力威脅或使用武力。《聲明》中亦談到攜手應對疫情、一同實現經濟復甦、加強經濟聯繫及促進海事合作等。並且,《聯合聲明》也提到,印太戰略和東協印太展望共享提倡開放、多元和基於規則的區域架構原則。

《聯合聲明》指出,雙方將共同打擊新冠疫情、建立較佳健康安全與一同復甦、強化經濟關係和連結、提倡海上合作、強化人民間的連結、支持次區域發展(sub-regional development)、發展科技槓桿並提倡創新、應對氣候變遷、維護和平和建立信任。

此外,在《聯合聲明》中,雙方也就俄烏衝突、緬甸動亂、北韓核武問題提出看法。不過,先前白宮印太政策協調官坎貝爾(Kurt Campbell)曾在峰會前提到,峰會有機會討論台灣議題,結果也未如預測般出現在議程上討論。

根據《紐約時報》(The New York Times),東協領袖們除了與拜登會晤外,也與賀錦麗、布林肯、奧斯汀、商務部長雷蒙多(Gina Raimondo)、眾議院議長裴洛西(Nacy pelosi)、數位國會議員和商業領袖們會面。

美國東協特別峰會成果清單(Fact Sheet: U.S.-ASEAN Special Summit)

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/12/fact-sheet-u-s-asean-special-summit-in-washington-dc/

2022美國東協特別峰會聯合願景聲明(ASEAN-U.S. Special Summit 2022, Joint Vision Statement):

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/13/asean-u-s-special-summit-2022-joint-vision-statement/

《美聯社》(Associated Press, AP):Biden names envoy to SE Asia bloc, stressing US attention

https://apnews.com/article/russia-ukraine-biden-asia-united-states-8efe01d970bc67ce19607c692d72e446

峰會延期2次終登場!數項爭議猶存

這次峰會盛大,雖對美國和東協關係有所意義,但峰會中仍有三個值得關切的焦點:

第一、東協10國僅有8位領袖參與。菲律賓因剛結束總統大選,現任總統杜特蒂(Rodrigo Duterte)進入看守階段,不方便出席峰會,而總統當選人小馬可仕(Ferdinand Marcos Jr.)尚未宣誓就任,也無法參與。另外,由於目前緬甸仍由美國不認可的軍政府掌權,因此未邀請緬甸的軍政府領袖代表參與。此次東協國家領袖未「全員到齊」,可謂極力促成此東協特別峰會的拜登政府遺憾之一。

第二,這次峰會原先應在2022年1月份或3月底登場,但當時卻因多個成員國表示不克與會而延後。《霧谷晶策》在《美中東南亞拼搏 中國優勢顧後院》一文中就對此議題深入探討。實際上,早在3月初就曾延期過一次。這次東協峰會「兩度延宕」,為促成峰會蒙上一層陰影。另外,3月底東協表態無法與會時,東協10個成員國中,有4國外長正在中國訪問。

第三,這次美國與東協特別峰會中一個重點則是「南海問題」。除美國外,許多東南亞國家對中國近年在南海的填海造陸、佈署軍事設施的舉動感到擔憂。《路透社》(Reuters)報導,美國和東協國家共享對中國的擔憂,中國在南海主權的宣稱與越南、馬來西亞、汶萊、菲律賓有所衝突。不過,《路透社》引述分析指出,儘管東南亞國家與美國在中國問題上有著某些共同憂慮,但考慮到自身與中國密切的經貿合作,以及權衡美國能提供的有限經濟利益,多數國家對靠攏美國仍保持謹慎。

《聯合聲明》關於南海部分則稱:「美國和東協強調能減少緊張、意外風險、誤解和誤判的實質手段。」《聲明》還說:「我們強調維持與提倡『南海行為準則』(Code of Conduct)談判有利環境的需求,並歡迎任何有效且實質的南海行為準則解決方案。」

《路透社》(Reuters):With China in focus, Biden makes $150 million commitment to ASEAN leaders

https://www.reuters.com/world/asia-pacific/with-china-focus-biden-plans-150-million-commitment-asean-leaders-2022-05-12/

美望東協共抗中、俄!雙方立場仍分歧

首先,這場峰會前,外界認為峰會一大重點,可能針對此區域影響力逐漸擴大的中國。不過,若細看白宮公布的成果清單、雙邊聯合願景聲明,皆未提到中國。如同過去幾次美國與東協外長級會議和領袖峰會,也都未直接點名中國,不難看出雙方對中國的態度有所區別、分歧仍在。不過,雖說美國或許難以在「中國問題」上與東協國家取得共識,但在強化美國與東協關係的目標上,卻沒有矛盾。這次峰會至少在象徵意義上,有一定程度推動雙邊關係的效益,實際上則要看拜登政府能否保持長期承諾,維持對東協政策的一致性。

其次,拜登政府若希望這次宣布1.5億美元的「倡議」,能打動東協各國家領袖的心,以達成拉攏東協抗中的目標,恐怕「誠意不足」。這次美國對東協1.5億美元的倡議,相較中國過去幾年在東南亞的耕耘遠遠不及。2021年11月,中國國家主席習近平就在中國與東協對話關係30週年的特別峰會上,宣布未來3年將提供東協高達15億美元援助,遠高於拜登宣布的1.5億美元。中國與東協在當時,也透過週年紀念慶祝氛圍機會,將雙邊關係升級為「全面戰略夥伴」。

澳洲雪梨智庫「洛伊政策研究所」(Lowy Institute)實力和外交計劃(Power and Diplomacy Program)研究員姵頓(Susannah Patton),5月16日在其智庫直屬媒體《Intepreter》撰文稱,這次拜登提出1.5億美元的新倡議相當普通(underwhelming),她也進一步指出,此次倡議中分配給海上合作的6,000萬美元,遠不及之前4.25億美元「東南亞海上安全倡議」(Southeast Asia Maritime Security Initiative)。她指出,如同拜登2021年10月與東協視訊峰會中宣布1.02億美元一樣,美國對東協投資的金額都太低,更何況這金額還得分配到不同項目中。

姵頓更大膽直言,這次峰會雖然順利進行,但內容差強人意。整體來看,他認為美國與中國的東南亞影響力競賽上,次序落後給中國。而這次峰會平凡的結果,更顯示美國低估自身正以飛快的速度輸掉這場競賽。她指出,美國未來必須拿出比這次峰會更多誠意給東協國家,以扭轉在此區域不利的發展趨勢。

再次,中國過去13年以來,都是東協最大貿易夥伴。2021年雙邊貿易總額更高達約8,782億美元,創下歷史新高。相較之下,由美國貿易代表署最新資料顯示(更新至2020年),美國與東協間的貿易僅有約3,622億美元。更別說2021年11月正式簽署的《區域全面經濟夥伴協定》(RCEP),再進一步對東協和中國等國家的區域經貿進一步整合,使合作更加緊密。

另在烏克蘭問題上,美國顯然和東南亞國家立場不一。多數東南亞國家在俄國入侵烏克蘭後,並未公開強硬譴責侵入者俄羅斯。多數東協國家僅在提供人道救援、呼籲盡快停戰上有所共識。舉例來說,越南因經濟、軍事與俄國合作密切,並未譴責俄國入侵烏克蘭,更別說東協各國對此立場都不同。迄今為止,東協國家中,也僅有印尼和新加坡公開譴責俄國,但兩者對俄譴責強硬程度也有別於美國與西方國家。

在這次《聯合聲明》中,能看出美國與東協立場的差異。《聯合聲明》對烏克蘭問題僅稱:「美國和東協重申對『主權、政治獨立和領土完整』的尊重,呼籲遵守《聯合國憲章》(United Nations Charter)和國際法。」聯合聲明還說:「雙方也強調立即停止敵對行動,並為和平解決衝突,營造有利環境的重要性。呼籲加速對烏克蘭境內需要的人民提供安全、快速且無障礙的人道救援。」從這些內容可看出,雙方明顯對俄烏議題不同調,因此內容僅有「基本盤」,未直接譴責俄國,僅支持「即刻停火」、「人道救援」等。

《Intepreter》:Scoring Biden’s ASEAN summit

https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/scoring-biden-s-asean-summit

《霧谷晶策》分析拜登這次宣布幾項美國與東協合作方案,以及這些倡議是否真能在東南亞國家落實,皆有所保留。這些項目包含雙方將致力合作的高標準、透明、低碳和氣候變遷的基礎建設。然而,這些標準對仍處「開發中」的東南亞國家,恐怕仍非各國利益的優先事項。不過,除上述提到項目外,美國就供應鏈、科技創新、海上合作和貿易便利化的合作,應能有效加強雙邊的實質合作,且是東南亞國家感興趣的領域。唯獨缺乏增加東協貿易銷往美國的市場准入機制,必讓東協感到失望。

《霧谷晶策》擔憂美國對東協提出的誘因不足,或難以鼓勵東協轉向與美國多合作。國際關係之間講求的是實質上的利益共享。當習近平已提出三年15億美元對東協的投資,拜登卻提出只有十分之一的1.5億美元,更顯小氣。雖不一定要在金額上計較,但差距太大只怕會讓東協覺得美國誠意不足。尤其,中國與東協的貿易總額,更達到東協與美國的2.4倍之多。一來一往,恐怕不會讓美國得分,而是讓美國鬧笑話。更遑論中國與東協關係僅卅年,而美國與東協卻已近半世紀。

《霧谷晶策》最感意外地是美國總統拜登或副總統賀錦麗,居然未善用如此大好機會,與到訪的東協8國領袖,進行一對一的雙邊峰會。身為特別峰會東道主,如果讓8位貴賓遠道而來,如果只為了發表事先擬定好的聯合聲明,隨後再進行大合照機會,那就有些浪費8位領袖對美國展現的善意。雙邊峰會是美國加強與親美國家交情,同時對中立國家展現善意、對反美國家招手各個擊破的最好機會,但拜登政府卻沒這樣做,實在令人匪夷所思。

(文章僅代表作者觀點,不代表Newtalk新聞立場。)


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